党的领导是审计事业发展的根本保证

姜江华

近日，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》。方案第一部分“深化党中央机构改革”中提出：“为加强党中央对审计工作的领导，构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好发挥审计监督作用，组建中央审计委员会，作为党中央决策议事协调机构。”明确主要职责是：研究提出并组织实施在审计领域坚持党的领导、加强党的建设方针政策，审议审计监督重大政策和改革方案，审议年度中央预算执行和其他财政支出情况审计报告，审议决策审计监督其他重大事项等。中央审计委员会办公室设在审计署。此前，十三届全国人大一次会议审议通过了《国务院机构改革方案》。方案提出，“优化审计署职责。将国家发展和改革委员会的重大项目稽察、财政部的中央预算执行情况和其他财政收支情况的监督检查、国务院国有资产监督管理委员会的国有企业领导干部经济责任审计和国有重点大型企业监事会的职责划入审计署，构建统一高效审计监督体系”。

上述重大改革措施，对于加强党中央对审计工作的领导，全面落实党中央提出的构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好发挥审计监督在国家治理体系中的重要作用，有着重要而深远的意义。

坚持和加强党的全面领导、加强党的长期执政能力建设的必然要求

党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，无论历史逻辑、理论逻辑还是实践逻辑，都证明了一个颠扑不破的真理，即坚持和发展中国特色社会主义必须坚持党的领导。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，东西南北中，党处在总揽全局、协调各方的地位，是领导一切的，无论哪个领域、哪个方面，都必须从加强党的领导抓起，加强党的执政建设。

加强党对一切工作的领导，这一要求不是空洞的、抽象的，要在各方面各环节予以落实和体现。《深化党和国家机构改革方案》充分体现了这一根本要求。具体到此次改革审计管理体制，通过成立中央审计委员会，对涉及重大政策措施和改革事项、重大审计事项、重要审计报告等进行决策、审议和协调，从机构职能上解决了党领导审计工作的体制机制问题，为实现党对审计工作的全面领导提供完善有力的体制机制保障、坚实的组织基础和有效的工作体系，确保审计制度更加完善，审计工作更加接天线、贴地气，审计监督在国家治理体系中的作用发挥更加充分。

构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系的根本保证

习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上深刻指出：“国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成。我们的国家治理体系和治理能力总体上是好的，是有独特优势的，是适应我国国情和发展要求的。同时，我们在国家治理体系和治理能力方面还有许多亟待改进的地方，在提高国家治理能力上需要下更大气力。”

习近平总书记指出的“许多亟待改进的地方”，就包括了此次机构改革所要解决的问题之一，比如：一类事情由多个部门统筹、一个事情由多个部门负责、职责分散交叉、责任不明、标准不一等，影响了行政效率，浪费了宝贵的行政资源。随着“四个全面”战略布局的协调推进，党和国家机构职能体系必须与新时代中国特色社会主义发展的要求相适应，急需通过改革从根本上解决这些问题。

审计监督是国家治理体系的重要组成部分，所涉及的对象、范围、内容、结果利用和公开以及问题整改，都与我们党的长期执政能力建设密切相关。因此，客观上需要构建集中统一、覆盖全面、统一高效的审计监督体系。

此次划入审计署的3个部门的相关职责都属于经济监督职责，有的监督检查政府重大投资项目，有的监督检查中央预算资金和其他财政收支，有的负责对国有企业领导干部的经济责任审计和对国有重点大型企业财务收支的检查。长期以来，相关部门都在结合自身的行业管理开展监督检查，发挥了积极作用。但由于经济监督职责分散交叉，尤其是面对新时代新形势的要求，其弊端显而易见：一方面存在大量的交叉重复，给被监督对象增加不必要的负担，且由于监督标准不一、结论不一，造成处理畸轻畸重；另一方面，存在监督盲区和空白点，这在一定程度上影响了审计监督效率，不利于维护审计监督的权威性，也在一定程度上影响了国家治理体系和治理能力现代化的推进。因此，急需整合优化，提高行政效能。

党的十九大作出了改革审计管理体制的重大决策部署。十九届三中全会提出，构建统一高效审计监督体系，实现全覆盖。《深化党和国家机构改革方案》进一步提出了“构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系”。这是以习近平同志为核心的党中央站在新的历史起点上，对健全党和国家监督体系作出的重要战略部署，是深化党中央机构改革顶层设计的重要内容。构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，既是一个科学、先进的顶层制度设计，又是一个复杂的系统工程。集中统一、全面覆盖、权威高效这三者之间，存在着紧密的内在逻辑关系，层层递进，又彼此互为条件、相互促进，缺一不可。要构建起这样一个符合中国国情、科学先进的审计管理体制，只有加强党中央对审计工作的领导，才能顺利实现改革目标。

更好发挥审计监督在国家治理体系中重要作用的制度保障

审计监督是国家治理体系的重要组成部分，其职责由宪法法律和党内法规赋予。有什么样的职责，就应当发挥什么样的职能作用。而作用发挥得怎么样，最终要看职责履行得怎么样。毫无疑问，依法全面履行审计监督职责，是充分发挥审计监督在国家治理体系中重要作用的基本保证。

衡量依法全面履行审计监督的最重要指标是审计全覆盖。如果审计对象没有全部覆盖，未做到应审尽审，仍存在分散割裂现象和盲区死角，就不是真正意义上的集中统一、全面覆盖，更谈不上权威高效，审计监督与党统一领导下的其他各项监督就形不成同频共振，监督合力就会打折扣。

为保障审计机关依法独立、全面行使审计监督权，更好发挥审计在国家治理体系中的重要作用，2015年，中办国办印发了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件，提出了实行审计全覆盖，强化上级审计机关对下级审计机关的领导，探索省以下地方审计机关人财物管理改革等八项主要任务，总体目标是到2020年，基本形成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的审计监督机制，更好发挥审计在保障国家重大决策部署贯彻落实、维护国家经济安全、推动深化改革、促进依法治国、推进廉政建设中的重要作用。“实现审计全覆盖”位列八项主要任务之首，是更好发挥审计监督在国家治理体系中重要作用的关键所在。

党中央成立中央审计委员会，从政治上、组织上、制度上确立了党对审计工作的领导，将最大限度发挥党的领导这一根本制度优势，为构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，真正实现审计全覆盖，充分发挥审计监督在国家治理体系中的重要作用，提供根本性的保证。

（作者：姜江华，系审计署审计科研所所长、中国审计学会副会长兼秘书长）