| 段凤霞 韩文琰 易艳红
北京青年政治学院财务处，北京100102 摘要：随着高校经济业务的日益复杂，高校内部审计也日渐重要。本文从分析高校内部审计的现状出发，指出高校内部审计存在问题的关键是：定位落后，并针对存在的问题，从转变高校内部审计定位、提高内审人员素质、加强理论和法制建设以及完善高校内部审计机构设置等方面给出促进高校内部审计发展的思路。
关键词：高校审计内部审计现状发展思路
高校内部审计自1985年开展至今，取得的成绩有目共睹：审计机构基本建立，业务范围逐步扩大等，但从2004年6月份以来，国家审计署进驻全国19所著名高校对2003年度的财务收支、收费等进行全面审计的情况看：目前我国高校内部审计呈现出：多位一体的机构设置，职能分散，全而不精，潜在审计风险比较高等诸多问题。其原因是多方面的，如我国高校内部审计的建立时间比较晚，审计人才匮乏并且总体素质偏低等，但我认为归根到底的原因是对高校内部审计的定位认识比较落后：近20年来，高校内部审计基本上定位于经济监督，认为内审人员就是“经济警察”，内部审计是政府审计的补充力量，失去了高校内部审计自身的特点。因此，可以说错误的定位使得我国高校内部审计的现状并不乐观。
一、我国高校内部审计的现状分析
（一）我国高校内部审计的现状
1、审计机构设置不规范
目前，各高校基本遵循会计、审计法规，建立了内部审计机构，但据统计，教育部71所直属高校中审计机构独立设置的有35所，与财务处合署办公的有3所，与纪监部门合署办公的有33所。可见，合署办公情况比较严重，审计机构的独立性较差，审计人员在审计时过多考虑审计后需与各部门长期相处的关系，从而一些审计人员常常抱着多一事不如少一事，少得罪人的想法，对审计过程中发现的问题不予跟踪督办，严重影响了高校内部审计的质量。
2、人员素质偏低
根据内部审计协会的调查表明，我国高校内部审计不仅人才匮乏，而且年龄趋于老龄化：（1）高校内审人员大多出于会计、教师或其他政工干部，其中初级职称占46％，中级职称占34％，高级职称仅占2.7％，其他占17.3％；（2）高校内部审计人员中年龄35岁以下的占37％，35至55岁的占27％，55岁以上的占36％。
3、内部审计的执行程序不规范与业务创新缺乏主动性
1995年7月发布的《审计署关于内部审计工作的规定》规定了高校内部审计的范围：财务收支审计、211专项审计、重点建设专项资金审计、并校审计、合同审计、工程项目审计、校办产业审计、后勤改制审计、经济责任审计、经济效益审计、专项审计调查和配合纪检部门查处经济案件等。但在执行上存在如下问题：（1）内部审计人员法律意识淡薄，没有认识到审计工作不仅要对学校领导负责，还要对国家和人民负责，因此，在审计态度上，常常认为都是自己人，何必太认真，在审计程序上，不严格按照从确定审计项目计划、送达审计通知书、审计取证、审计报告征求被审单位意见、到审计评价、送达审计决定等程序执行，这样加大了审计风险；（2）内审人员对新的业务内容和业务种类的实践不多，不仅不敢主动创新审计事项，甚至对规定审计范围中的审计事项也很少主动开展工作，从而使高校内部审计失去了许多自我发展的机会。
4、高校内部审计重点不突出
尽管《审计署关于内部审计工作的规定》规定了高校内部审计的范围，但各高校在具体实践中一般均以财务收支审计为主，对干部任期及离任经济审计、校办产业负责人经济责任审计、校办产业经济效益审计、各项专项经费审计和基建工程预决算审计有的高校开展的还不到位。根据内审协会的调查，目前审计项目中财务收支审计占43%，工程项目审计占14％，经济责任审计占8.5，并且对经济责任审计、经济效益审计中的问题比较多，比如对干部任期及离任经济审计中的先离后审问题、内审人员和被审人员的思想认识问题等，从而使得对干部任期及离任经济审计成为搞形势、走过场。
（二）我国高校内部审计现状不容乐观的成因分析
表面上看我国高校内部审计存在如上问题，但我认为问题的症结是内部审计的定位比较落后，不能适应新的要求。我国高校内部审计产生于计划经济占主导的经济体制下，当时高校的经济业务比较简单，主要靠财政拨款运作，体现的是社会效益，这样高校内部审计的主要目的就是：保证业务的真实性和完整性，所以将高校内部审计定位于“查错防弊”，这种定位产生的不利影响是：
从高校内部审计机构的设置与理论建设上看：我国教育审计的高层管理多年来实行的是政府审计派驻制，其目的是增强政府审计的监督力度，但无形中弱化了高校内部审计的作用，将高校内部审计单纯地定位于查账，或者说高校内部审计就是查错防弊，从而使得各高校认为高校内部审计是件比较简单而且单一的工作，不需要设置独立的审计机构，也不需要专门的、高深的理论指导。实际上这种定位可以说是一种静态定位或者说是一种落伍的定位，从审计的发展历程上看，审计是经历了三个阶段，即查错防弊审计、资产负债表审计、全部会计报表及相关财务资料审计，从职能上讲经历了查错防弊审计到管理审计的演变。但高校内部审计根深蒂固的查错防弊思想，忽略了高校内部审计也应该随着高校经济业务的发展而演变这一事实，从而导致我国高校内部审计机构设置不合理，专门的理论难以建立。
从高校内部审计的业务上看：财务收支审计的审计方法、程序都比较简单，主要是查错防弊，即运用审阅法、核对法、调查法、抽查法，确认财务收入、支出的真实性，审查预算内外支出账，检查并简单分析财务支出中的人员支出与公用支出比例是否合理；而干部任期及离任经济审计、基建工程审计等较为复杂，要求的技术含量比较高，比如高校干部任期及离任经济审计要求审计人员运用科学的组织手段和技术方法，根据审计质量标准或一定的规定要求标准，对被审人和项目的立项、实施、结果、报告等进行组织、指导、监督和检查，基建工程预决算审计则一般要求审计人员到工程现场进行调研、参与工程项目的立项、可行性论证、招投标等环节。这些复杂的业务不仅需要有专门的、素质较高的内审人员，独立的审计机构保证其审计质量，同时离不开好的理论作指导。而高校内部审计查错防弊的定位思想，一方面束缚了内审人员的思想，他们普遍认为“只要我查出了问题，责任就不在我”，因此他们仅仅将工作重心放在对会计资料及经济活动合法、合规性的监督上，而对学校整体办学、宏观决策及各项具体的管理活动则缺乏应有的热心与关注，不愿意主动创新审计业务，并且对查出的问题也不主动跟踪督办，导致潜在审计风险比较高；另一方面忽视了内部审计的管理监督职能，使得各高校将财务收支审计成为内部审计的重点，这不利于高校经济效益和办学效益的提高。
二、促进高校内部审计发展的思路
1、转变高校内部审计的定位
实践证明，不同的高校内部审计定位将会产生不同的审计效果。以往高校内部审计查错防弊的定位曾在维护高校财经纪律、提高办学效益和加强高校内部管理等方面发挥过不可估量的作用，但随着社会主义市场经济体制的建立，高校的经济结构发生了很大的变化，不再是依靠国家财政拨款的单一渠道，而是多渠道筹集办学资金，这势必引起高校财务制度的变革，为适应这种变革，高校内部审计的定位理应有所变化，我们通过1999年国际内部审计师协会给出的内部审计定义进行分析：“内部审计是旨在获取附加价值，改善组织业务而设计的具有独立性和客观性的保证和咨询活动。它通过提供系统的严格的方法来评价和提高风险管理、控制以及治理程序的有效性，借以协助组织实现其目的”。该定义表明，内部审计的作用不仅仅限于评价和监督，重点应放在促进业务发展和经营的改进。在这样的形势下，高校内审部门应及时调整工作思路，根据实际需要，围绕学校重点工作，积极开展各类不同形式的审计服务（包括咨询服务）来多角度发挥其建设功能。如可考虑学校在哪些方面还存在较高的办学风险、学校在资金使用方面是否存在效益不高的环节、各部门各单位及学校各种管理活动的控制程序是否有效或达到最优。审计人员即便在传统类型的财务收支审计活动中，也不能单纯像过去那样仅仅满足于错误与弊端的揭露，而是要进一步指出其根源及后果，提出解决办法，从而为改进管理服务。因此，我认为高校内部审计也应该有新的定位，即应该将高校内部审计分层定位：第一层为查错防弊审计，第二层为管理审计，前者继续发挥监督作用，目的是从源头上切断舞弊，保证审计质量，后者是在查错防弊审计的基础上，分析高校及其下属院系、财务等部门在日常业务、管理活动中存在的问题，从而为高校管理者提供决策依据。
2、提高内审人员的素质，促进高校内审的创新
在明确高校内部审计定位的基础上，要充分认识到审计的具体工作是由审计人员完成的，所以审计人员的素质直接影响到内部审计的质量。审计人员的素质包括：业务素质、政治素质和职业道德，即审计人员不仅需要具备丰富的经验和专业技能，而且要有敬业精神、神圣的责任感以及自觉遵守审计人员廉政准则和职业道德。针对当前高校内部审计人员素质偏低及人员较少的现状，高校应该从以下几方面做起：（1）改变用人机制，选派相应技术资格和业务能力的人员充实内部审计队伍；（2）要加强对内审人员的后续教育，使他们快速熟练掌握审计基本知识、基本技能和基本方法，熟悉会计、经济管理、经济法规等相关知识，提高其审查能力、协调能力及表达能力，以有效地防范审计风险；（3）开展高校间联审、互审工作，一方面可以克服当前高校内部审计人员少、知识结构不合理而内审力量不足的劣势，另一方面通过互相学习，可以起到增强业务能力的作用。
在内审人员素质提高的基础上，要勇于发挥内审人员的主观能动性，敢于对新的审计业务挑战与创新，只有这样才能在出现新业务或特殊情况时也充分发挥内部审计的作用，从而使高校内部审计紧跟时代的步伐与要求。
3、加强理论与制度建设
理论是行动的先导，国际上已经认识到内部审计理论研究的重要性，20世纪90年代以来国际内部审计师协会（IIA）提出了“在全世界范围内提高内部审计形象”的总体战略目标。我国高校内部审计也应该与世俱进、与时俱进，这就要求高校内部审计人员及审计理论界的学者积极探索、并不断深化对能够反映高校财会特色的内部审计理论的研究。
同时政府要加强相关法律和内部审计准则的法制化建设，明确内部审计人员的法律责任，使内审人员增强审计风险意识，严格遵循审计程序办事，只有这样才能使高校内部审计真正做到有法可依、执法必严、违法必究，从而降低审计风险，提高内部审计质量。
4、完善高校内部审计机构的设置
高校内部审计机构的独立与否直接影响内部审计质量的好坏，因此必须设置专门的内部审计机构和专职的内审人员，同时完善内部审计机构的直属领导层次。按照审计署和中国内部审计协会的规定，各高校有权自行决定内审机构的领导方式，但必须保持内审机构和人员的独立性和客观性，不得负责被审计单位经营活动和内部控制的决策与执行。实践证明，直属领导的层次越高，内部审计的独立性就越强。借鉴企业内部审计机构设置的两种公认最佳审计模式：总经理领导模式和董事会领导模式，我认为高校校长或院长直接领导高校内部审计是最佳审计模式，一方面可以提高内部审计的独立性，另一方面也有利于内部审计机构与其它部门的协调，进而促进内审工作的顺利开展。
5、把握高校内部审计的重点
随着社会主义市场经济体制的建立，高校经济业务日益复杂，高校不再是单纯注重社会效益的机构，而是注重社会效益和经济效益协调发展的组织机构，因此高校财务工作正在由核算型向管理型、经营型转变，内部审计的工作重心也应该由偏重查处违法违纪问题，转变为以加强内部科学管理，建立健全内部控制制度、提高资金使用效益上来，即在坚持经常性财务审计的基础上，将高校内部审计的发展方向和重点定位于经济效益审计，同时在开展经济效益审计时要注意两点：（1）考虑高校的特殊性，借鉴同行业以及国外的有益经验，在理论与实践上进行有针对性的研究和探索，选择适当的审计方法和审计程序；（2）选择对高校效益影响大、急需解决的问题立项，作为内部审计的重点，只有这样才能防止资金流失，杜绝盲目投资，把有限的资金用在刀刃上。
综上所述，高校内部审计落伍的定位使得内部审计理论难以建立、内部审计机构设置不合理、内审人员素质不高，从而使得内部审计的潜在风险比较高、审计作用的发挥不到位。因此，为改善我国高校内部审计的这种现状，我提出的发展思路是：定位转变是高校内部审计发展的前提，人才培养是高校内部审计发展的关键，理论建设是高校内部审计发展的先导，机构独立、法制建设是高校内部审计发展的保障，经济效益审计是高校内部审计发展的方向，业务创新是高校内部审计发展的活力。
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